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【轉帖】關于疾病預防控制體系現代化建設的思考與建議

【轉帖】關于疾病預防控制體系現代化建設的思考與建議

關于疾病預防控制體系現代化建設的思考與建議
中華預防醫學會新型冠狀病毒肺炎防控專家組 通信作者[email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]     
摘要: 中華預防醫學會新型冠狀病毒肺炎防控專家組對于如何推進我國疾病預防控制體系現代化建設進行了充分的討論,深入分析了我國疾病預防控制體系的發展、現狀和存在問題,以及其他國家和地區疾病預防控制體系值得借鑒的地方。專家組提出了全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設,建立符合國情的體制機制,改革和完善公共衛生突發事件應急處置體系,明確疾控體系在健康中國建設中的主導地位和作用,加快建設現代化的信息系統和加快一流人才隊伍和先進文化建設等建議。
關鍵詞: 新型冠狀病毒肺炎    疾病預防控制    體系    現代化建設   
Recommendation on the modernization of disease control and prevention
Special Expert Group for Control of the Epidemic of Novel Coronavirus Pneumonia of the Chinese Preventive Medicine Association Corresponding auth[email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]     
Abstract: Special Expert Group for Control of the Epidemic of COVID-19 of the Chinese Preventive Medicine Association have had a deep discussion on how to promote the modernization progress of current disease control and prevention system in China. By deeply investigating and analyzing the problems existed in the current Chinese disease control and prevention system, and learning the experiences from the disease control and prevention systems of other countries, the expert group suggested the following recommendations, included the enhance and update the laws related to public health, build up advanced institution mechanisms that meet current social status, reform current emergency response system, clarify the dominance and function of disease control and prevention system in Health China developing, and speed up the construction of a modern information system, talented professional groups, and advanced culture.
Key words: COVID-19    Disease control and prevention    System    Modernization   
2月10日,新型冠狀病毒肺炎疫情防控處于關鍵時刻,習總書記來到北京市朝陽區CDC進行調研指導,并指出“這場疫情對全國各級疾控中心的應急處置能力是一次大考。這次抗擊疫情斗爭既展示了良好精神狀態和顯著制度優勢,也暴露出許多不足。要把全國疾控體系建設作為一項根本性建設來抓,加強各級防控人才、科研力量、立法等建設,推進疾控體系現代化”。專家組認真學習了習總書記的重要講話,集中討論什么是疾控體系現代化,應該如何推進疾控體系現代化建設,思考和建議如下:

一、我國疾控體系的現狀和存在問題
1 我國疾控體系發展
1953年,參照前蘇聯模式,政務院批準在全國建立衛生防疫站,屬于衛生行政部門管理的事業單位,兼有衛生執法監督和技術管理雙重職能。到1965年底,全國29個。ㄊ、自治區)中絕大部分及所屬地(市)、縣(區)、鐵路及較大的廠礦企業共建成各級衛生防疫站2 499個,人員4.91萬,其中衛生技術人員4.1萬,新中國衛生防疫體系初步建立!拔母铩逼陂g,新建的衛生防疫體系遭受嚴重影響。十一屆三中全會后,衛生防疫站步入恢復時期,到1986年底,全國衛生防疫站達3 516個,人員15.53萬,其中衛生技術人員12.11萬[1-2]。盡管如此,我國衛生防疫工作的成效還是得到了全世界的公認,世界銀行《投資于健康》專題報告中指出:“中國政府用全世界1%的衛生投入,解決了全世界22%的人口的健康問題,這是一個了不起的成就”。

2000年前后開始進行疾控體制和衛生監督改革,在衛生防疫站的基礎上,組建各級CDC和衛生監督所,CDC成為純技術型事業單位,不再承擔監督執法行政職能。2002年1月23日由中國預防醫學科學院更名重組的“中國疾病預防控制中心”正式成立,標志著疾病預防控制體系改革的啟航。到2002年底,全國建立各級CDC(防疫站)3 463個,人員20.44萬,其中衛生技術人員15.68萬,實現了由衛生防疫向疾病預防控制的轉變[1-2]。

2009年,中國啟動深化醫藥衛生體制改革;赝赆t改進程,將“促進基本公共衛生服務逐步均等化”作為公共衛生改革的重點,而作為新醫改“四梁八柱”之一的公共衛生體系建設,特別是疾病預防控制體系建設嚴重滯后,甚至在醫改過程中被邊緣化。在疾控系統中推行績效工資改革,最終演變成新一輪的大鍋飯,嚴重挫傷了疾控人員的積極性,導致專業人才流失和非專業人員的涌入。2017年4月起取消作為公益一類事業單位的疾控機構“預防性體檢收費”等3項收費,但大部分地區財政保障不到位,機構運轉舉步維艱。

中國疾病預防控制體系已運行了近70年,雖然發展道路艱難曲折,歷經動蕩和考驗,但在歷次重大傳染病疫情和突發公共衛生事件應對中發揮了不可替代的作用,為國家健康事業做出了重要貢獻。有科學證據研究表明,1950-2010年,疾病預防控制在人群期望壽命提高中的貢獻率高達78%。新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發,進一步暴露出我國疾控體系存在著功能定位不清、行政能力缺失、人員隊伍不足、職業素質不高等短板。

2 美、歐、日的疾病預防控制體系值得借鑒
他山之石,可以攻玉。發達國家的疾病預防控制體系,對我國建設現代化疾病預防控制體系有著積極的借鑒作用。

美國疾控體系由美國CDC,和州、地方公共衛生機構組成,是一個龐大的社會體系,在充分調動和管理現有醫療衛生資源的基礎上,有效開展疾病防控工作。州和地方公共衛生機構決定了地方機構是否能夠發現,并迅速阻斷可能發生的健康威脅。而核心管理機構是聯邦政府的美國CDC,其重要性不僅在于提供決策參考和技術指導,還在于提升州和地方公共衛生機構的技術和能力。

美國CDC成立于1946年,是國際上最重要的公共衛生組織之一,是疾病防控和突發公共衛生事件應對的核心部門和協調中心。美國CDC在政治支持的背景下保持技術獨立,擁有相當大的獨立行動的權力。作為美國CDC主任,其職責是定期向總統就重大健康問題做簡要匯報。這種直接接觸政府最高層的做法,賦予了美國CDC權威性,并確保公共衛生在國家事務中得到優先考慮。美國CDC是國家行政管理機構,雇員為技術官員,兼有行政管理和業務技術指導的雙重職能,實行準軍事化管理[3]。

美國CDC年度預算超過120億美元,經費預算經國會批準后,完全由美國聯邦政府撥款。有數據顯示,美國CDC每年向州、市衛生機構撥款數十億美元(占其總預算的60%)。除CDC本身預算外, 納入CDC工作計劃的還有國際組織的工作項目和經費,該項經費一般超過本級經費預算的一倍多。雇員享受公務員待遇,工資完全列入國家財政預算,平均收入在美國中產階級水平及以上。美國CDC擁有大約1.4萬名正式全職員工和1萬名合同制聘用員工,包括大批科學精英,在幾乎所有的衛生領域,都有一些世界頂尖的專家在美國CDC工作。除此之外,美國的州、市和地方公共衛生機構還有20多萬雇員。更重要的是,美國CDC能夠向頂級健康專家,支付高于政府標準工資的有競爭力的薪酬。有資料顯示,美國公共衛生專業畢業生第一年的薪酬約為5萬美元,從業10年以上的專業人員年收入約為21萬美元。在美國,年收入在8萬~10萬美元的階層就屬于中產階級。美國CDC行政權力、技術指導職能、高收入保證了機構的權威性、員工的榮譽感和隊伍的穩定性。

美國CDC與其他公共衛生和醫療保健機構保持密切聯系,除撥付經費外,也會派遣1 000名左右工作人員在州、市和地方衛生機構任職2年或更長時間,保證了疾控體系網絡的整體效能和有效運轉。

歐盟于2004年在瑞典的斯德哥爾摩成立歐盟CDC(ECDC),其主要任務是加強衛生資源共享與合作,并統一規劃歐盟的疾控工作。ECDC各成員國均有專門的協調機構,實現歐洲各國公共衛生信息互通、資源共享,共同應對各種突發事件和疫情。ECDC共有雇員300人左右,人員經費由歐盟直接提供,主要包括員工工資及各類保險、差旅、交流等費用。2014年ECDC年度人員經費支出約為3 100萬歐元,占ECDC年度經費的一半以上,員工年平均收入約10萬歐元,達到歐盟中產階級水平。

日本有較為完善的國民健康保障體制,分布于全國各都道府縣的地方保健所和市町村的保健中心在疾病防控中起主導作用,各級保健所所長必須有醫學教育背景,都道府縣級保健所人員按1.69人/萬人配備;市級保健所按2.8人/萬人配備,所需經費由財政劃撥。建立了包括重大疫情和突發公共衛生事件應對的機制和人、財、物的儲備及組織落實[4]。

總之,國外的疾病預防控制體系,不管是美國CDC、ECDC還是日本的防保體系,有以下幾個共同點值得借鑒:一是著眼于國家安全戰略需要,立足國內、放眼全球;二是定位明確,疾控機構為技術官僚機構,人員以專業技術人員為主,主要負責人須有醫學相關專業背景;三是權責分明,集行政管理與技術管理于一身,能調動各種資源,技術措施落實快捷高效;四是在傳染病防控和突發公共衛生事件應急中是核心部門,并發揮決策作用,保證了其指導醫療衛生及其他機構的權威性和有效性;五是充足經費的保障機制和分配權力,既能保證應對的科學技術水平,及在全球公共衛生領域的引領地位,又能保證上下級的政令暢通;六是建立信息、資源協調共享機制,擁有信息收集、協調與發布權;七是工作人員待遇好,能吸引人才,留住人才,員工歸屬感強,隊伍穩定;八是疾病預防控制工作需要上下聯動,橫向協同,才能發揮好整體效能。

3 存在問題
(1)預防為主工作方針未形成社會共識,健康融入所有政策形同口號:2003年,“非典”初期的教訓,正是因為當時疾控體系的脆弱無力。對疫情嚴重性的認識不足、對病原體的一錘定音能力不足、協調機制的缺乏、信息披露的嚴重滯后,使疫情應對的第一輪遭遇戰中坐失良機,陷入被動!胺堑洹敝,各級黨委政府高度重視疾控體系建設,不斷加大投入,調整重大疾病防控策略,建立和完善公共衛生突發事件應對處置體系,取得明顯成效。2009年啟動了新一輪的醫療體制改革,其核心就是解決基本醫療服務和公共衛生服務公益性、可及性與公平性問題,其公益性決定了必須由各級黨委政府負責。而對于公眾,醫療衛生資源的有限性和公眾醫療衛生需求的無限性,永遠是衛生健康最根本的矛盾。這就涉及到資源在投入和分配時,不可能全面照顧,必然會有側重、分階段地投入。在全面推進新醫改的“四梁八柱”建設中,各項改革得到較好的發展,唯獨忽略了公共衛生這根梁的重點建設,不進則退,使得醫改整體推進中,公共衛生體系建設,特別是疾控體系建設滯后,甚至邊上觀望,再一次成為被冷落的角色,錯過了再次大發展的最佳時機。僅從2014-2019年這五年間的中央財政投入經費便可看出。2014年,國家“公共衛生專項任務經費”的項目撥款為5.29億,而到了2019年,這筆預算下降到4.5億,同比下降14.9%。反之,2014年對公立醫院的財政撥款為36.19億,到2019年,這一預算增加到50.23億,同比增長38.8%。

長期以來,預防為主的工作方針是結合我國國情確定的最有效、最經濟的工作方針,但社會各界,特別是各級黨委政府的相當一部分,對預防為主方針理解不夠、重視不足,“重醫輕防”問題普遍存在,預防為主方針沒有真正落實。各部門對“健康融入所有政策”理解執行差異較大,真正落實到行動上很少,對轄區內公共衛生資源統籌、體系建設、保障制度等工作重視不夠。嚴重影響了預防為主方針的落實。

(2)公共衛生立法不全、有法不依、執法不力:公共衛生的法律法規數量眾多,但至今沒有公共衛生法母法。我國公共衛生立法前瞻性不夠,很多法律都是被動立法。若干次有關公共衛生立法都是由發生重大公共衛生問題后倒逼出來的。如1988年上海甲型肝炎流行后的1989年產生了《傳染病防治法》;90年代初期有償采供血導致的艾滋病感染,催生了《獻血法》;2003年“非典”后不久頒布了《突發公共衛生事件應急條例》;2008年毒奶粉事件后,2009年《食品衛生法》變成了《食品安全法》;2018年長春長生問題疫苗事件后,2019年《疫苗管理法》頒布等。

公共衛生法律的執法主體變動頻繁,給公共衛生法律執行帶來很大困擾。公共衛生法律執法主體主要是衛生行政部門,而我國國務院的機構變動頻繁,衛生行政部門的職責分分合合。這期間包括了人口與生育、食品藥品管理和職業健康管理等職責的重大變化。從1982年《食品衛生法(試行)》到2015年《食品安全法》的修訂,2001年《職業病防治法》到2018年四次修訂,機構反復變動,執法主體不斷變化,很大程度上影響法律執行的連續性。衛生部門和計劃生育委員會合并以后,很多地方都發生機構、人員的適應和磨合問題,新的人員對原來的法律都需要時間學習。在抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情中,很多行政領導被問責,反映了他們對公共衛生法律的生疏,不了解應該承擔的法律責任,不能依法依規開展工作。而作為傳染病疫情防控和食品安全事件調查處置主力軍的疾控人員,因沒有行政執法權而造成調查受阻的現象屢見不鮮。

全國疾控體系建設的突發公共衛生事件防控隊伍,在這次事件的應急處置初期沒有展示出快速反應的能力。當傳染病事件上升到國家安全事件時,《突發事件應對法》就是事件處理的總綱,依法依規防治變得更加困難,這時前期準備的各種預案、演練條件都發生了本質的變化,大量的臨時性行政措施必須隨著事件發展情況而改變,此時的防控措施效率是第一位,不確定因素太多、太復雜,按照計劃設定的預案和演練適應不了事態的快速發展。本次新型冠狀病毒肺炎疫情提醒我們,這支快速反應部隊應該如何建設,應該由誰指揮,工作機制需要從立法層面進行保障。

(3)疾控體系運行機制不適應健康中國戰略的實施:習總書記于2016年8月在全國衛生與健康大會上發表了重要講話,提出了醫療衛生服務模式從“以疾病為中心”向“以健康為中心”轉變,提供系統、連續、防治深度融合的健康服務。國務院印發了《“健康中國2030”規劃綱要》、《國務院關于實施健康中國行動的意見》。但是目前,公共衛生在健康中國戰略中的主導作用未體現。一是疾控機構的工作方式、方法還處于傳統的傳染病防控模式,難以滿足人民群眾對健康生活的期盼。二是腫瘤、高血壓、糖尿病等慢性病已成為危害我國居民健康的主要公共衛生問題,衛生健康部門仍按部門分工分設任務,治療歸治療,預防歸預防,疾控機構從上到下除了安排些項目,下一些專病文件外,沒有完整地面上推進措施,與推進健康中國戰略步伐不協調。三是基本公共衛生服務項目推進與重大公共衛生項目脫節,國家及其部分疾控機構在基本公共衛生服務工作中沒有法定的職責,完全被邊緣化,服務質量低、技術含量低、群眾接受程度低。

(4)疾控機構性質、職能定位、能級管理不清:2004年“非典”之后原衛生部下發了“關于疾病預防控制體系建設的若干規定”,明確規定了各級疾控機構和醫療衛生機構的職責,對推進全國疾控體系建設發展發揮重要作用。但近年來,這一文件要求沒有得到很好落實。疾控體系的改革發展相對滯后于經濟和其他社會事業發展。疾控體系建設現狀與人民日益增長的健康需求不適應的矛盾越來越突出。疾控機構作為公益一類事業單位,各類法律、法規明確其機構職能定位是技術指導支撐,沒有行政管理和獨立決策權力。本次新型冠狀病毒肺炎疫情處置,從疫情的發現報告、流行病學調查、防控措施的提出與實施,均未讓疾控機構發揮主導作用。比如疫情的網絡直報系統的作用僅為內部參考,對外公布和各級決策部門使用的數據均為衛健行政部門另設一套電話和表格報告系統,浪費大量的行政和防治資源。

各級疾控機構定位分工不清,省地縣的機構能級和工作重點缺少清晰劃分,國家疾控機構職責任務與地方各級機構職責脫節,工作任務能級分工“上下一般粗”,地方疾控機構除了逐級向國家級機構按法律法規填表報送數據外,無任何法律責任和行政管理責任歸屬,各省級疾控機構對下級機構僅有技術指導責任,也無任何法律責任和行政管理責任。

另外,各級疾控體系的機構職能重復重疊現象突出,資源重復配置,造成資源要素浪費,機構發展方向不明確,職能重點不突出,F行的體系建設主要圍繞單病種開展,使學科綜合發展不平衡,衛生防病綜合能力不強,F行的傳染病早發現方法、疾病監測預警技術、防病適宜技術、流行病調查分析能力、不明致病因子檢測技術、健康大數據分析運用技術等,特別是突發公共衛生事件應對機制,嚴重不適應新時代需要。

目前我國機構設置及行政規范都是以部門分隔設立,各地均以國家衛生行政部門的設置安排,從上到下以條線執行。醫療、疾控和基層行政管理部門各自為戰,沒有形成“統籌、融合、一體化管理”的格局,再加上我國醫學教育模式的先天缺陷,社會普遍的重治輕防思想,疾控機構推進疾病防控工作單一,醫療機構未能很好履行在疾病預防控制工作中的法定職責,不能很好發揮在疾病監測早發現、早診斷、早治療中的作用,臨床醫學與預防醫學功能割裂,防治均不力,嚴重影響了疾病預防控制的工作效率。

(5)基層衛生網底薄弱,難以勝任新時期疾控工作:公共衛生工作中核心就是疾控工作,是復雜的社會系統工程,根據不同能級進行有效的分類實施,基層社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院、村衛生室(站),是實施疾控工作最基層的組織,被視為公眾健康“守門人”。近年來,國家開展基本公共衛生服務項目,有效推動了基層衛生機構落實各項疾控工作任務。但是,當前基層醫療衛生人員緊缺,全科醫生制度在農村難以落實,公共衛生人員大部分從護理人員和老年醫務人員及村衛生室人員調用;鶎俞t療服務水平低、技術能力差,距百姓需求甚遠?h域醫聯體、醫共體引起的醫療資源“虹吸”現象嚴重,不但將鄉村病例吸走,人、財、物也上交,基層醫療衛生單位法人管理構架形同虛設,工作責任心差。

基本公共衛生服務項目,包括全人群慢性病體檢管理、健康檔案建立與分析、健康教育、衛生監督、中醫等,近期根據《基本醫療衛生與健康促進法》要求又增加了職業健康保護、精神衛生、院前急救、老年保健、突發公共衛生事件應急處置等工作。大量工作最終落實到基層寥寥無幾的公衛人員和村衛生人員身上,其他醫務工作者只是參與,人員的數量、能力和積極性難以保證。而與經濟分配密切相關的基層醫療衛生機構的工作績效考核,主要是醫療服務的經濟指標和基本公共衛生項目指標,促使機構負責人把主要精力放在醫療收入和公共衛生項目指標上,用大量的時間和人力應付各種檢查考核,保證報表、臺賬完成,再做幾個樣板點,終日忙于填表、整臺賬,疲于應付。疾控工作網底不牢,疾控工作地動山搖。

(6)疾控體系運行支撐保障不足:近年來國家取消了幾乎所有疾控機構收費自留技術服務項目,但沒有保證財政合理的補償,故較大幅度降低疾控系統及人員原本就偏低的收入。2009年疾控機構實施績效工資制度改革,形成新一輪的“大鍋飯”,經過10年運行,實施效果并不理想,對疾控機構的隊伍穩定、人才培養、能力提升都造成了負面影響。疾控機構作為公益一類事業單位,處于衛生健康行業人員待遇的邊緣地區,嚴重影響疾控機構和人員的積極性。在習總書記“兩個允許”的要求下,公立醫院人均績效工資是普通事業單位的1.8~3倍,基層醫療衛生機構則為1~1.35倍,有些地區達到2.5倍,只有疾控機構沒有明確政策,處于衛生健康系統的“扶貧對象”的狀態。

我國各級CDC普遍存在人員嚴重不足。有資料顯示2006年平均每萬人口疾控人員數:美國9.3人,俄羅斯13.8人,日本都道府縣級為1.69人;市級達到2.8人,而中國不足1.4人。為了解決疾控系統人員不足的問題,2014年中央編辦等印發《關于疾病預防控制中心機構編制標準指導意見》,原則上按照。▍^、市)常住人口的1.75/萬的比例核定,少數民族和人口密度低的地區可適當增加,可實際情況是文件未得到執行。統計表明,2009-2017年,在全國醫院衛生人員增加了76.3%,衛生技術人員增加了80.8%,基層醫療衛生機構衛生人員增加了21.4%,衛生技術人員增加了36.7%的情況下,疾控機構人員不增反降,衛生人員和衛生技術人員分別減少了3.0%和4.1%。

近幾年,國家、省、市CDC專業技術人員流失嚴重,這不僅包括技術經驗豐富的老專家退休,更有很多年富力強的中青年專家流失。以國家CDC為例,流出的160余人,絕大多數為中青年業務骨干,其中千人計劃、杰出青年等優秀人才流失殆盡。根據某省調查顯示,2016-2018年該省各級CDC調出、辭職成風,共計321人,且成逐年遞增之勢,(2016年84人、2017年96人、2018年142人),45歲以下的中青年業務骨干占73.23%,省級CDC 1年內12名業務人員辭職,其中博士生7名,科室負責人2名。

此外,全國疾控系統還存在財政保障不足、人員學歷偏低、非專業人員占比偏高、高級職稱比例低等人員結構不合理,以及儀器設備配備不足等問題,這些都嚴重影響疾控體系的現代化建設。僅以省級CDC為例,中華預防醫學會2016年調查的結果顯示,省級CDC保障能力不足,31個省的基本支出財政保障率平均不足60%;專業結構不合理,尚有14個省級CDC專業人員比例達不到85%的編制要求,其中近三分之一達不到80%。從學歷結構看,全國省級CDC以大學本科以上人員為主,平均占比為74.11%,高中以下學歷還有一定的比例,個別地方占比近20%。職稱結構不合理,有近一半省級CDC人事部門核定的高級崗位比例低于30%。儀器設備的配置僅有不足20%的省級CDC(6個)A類設備配置完全達標,尚有13%(4個)達標率低于80%。高層次人才不足和高精尖儀器設備的不足,嚴重制約了省級CDC的科研創新和技術指導能力。省級CDC尚且如此,市、縣CDC這類問題的嚴重程度可想而知[5-7]。

(7)信息化建設嚴重滯后:疾控工作的基礎來自于“大數據”的收集、分析和利用,實現疾控工作從傳統向現代化、高質量發展,必須實現手段信息化。但在近年來如火如荼的衛生信息化建設中,公共衛生信息化建設進度明顯滯后,做不到互聯互通,從國家層面來看,還是依靠2003年SARS后建立起來的中國疾病預防控制信息系統,該系統主要還停留于各類傳染病信息報告,使用權限基本都在國家層面,省市縣各級都不能真正利用這些數據,無法形成及時、有效的分析結論。而各級CDC所涉及的包括疾病監測、預防接種、衛生應急管理、慢性病防治、五大衛生等工作,均未能建立起自上而下(或自下而上)的信息系統,目前各地建立國家全民健康基礎信息系統與疾控機構設置的信息系統,在基礎信息收集、錄入、標準使用,管理部門等均分離推進,未能統籌開展,更未建成統一高效的公共衛生信息平臺,大家各自為戰,造成信息“煙囪”和“孤島”,導致很多工作無法有效對接,大量數據無法有效利用。本次新型冠狀病毒肺炎疫情抗擊中,基層反映最突出的問題就是“表格抗疫”,重復繁重的填表任務,消耗了基層干部大量時間、精力,令基層不堪重負,耽誤落實迫在眉睫的抗疫工作!氨砀窨挂摺遍g接反映了疫情防控中的薄弱短板,信息化建設不充分、大數據運用意識不強、“互聯網+”理念缺乏,平時口號喊得響,實際運用是盲區,造成一個疫情指標一張報表、哪個部門需要哪個部門做張表,數據多頭來源、互相打架等現象。

二、建議
疾控體系現代化的總體目標:建立完善的公共衛生領域法律法規體系;具備現代化的公共衛生治理能力;重大疾病與突發公共衛生事件的有效應對體系和機制,維護國家公共衛生安全;形成符合國情的疾控體制機制;構建一流的人才隊伍和科學的技術支撐;建成與健康中國建設戰略相適應的責權清晰、能級分明、功能完善、運轉高效、技術先進、保障有力的疾控體系。

1 全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設
建議研究制定公共衛生母法的立法問題,明確公共衛生在我國的國民經濟和社會事業發展中的法律地位,確定各級政府在健康中國建設和貫徹預防為主方針的法定責任,在全社會樹立預防為主的理念。公共衛生立法要為現代化的疾控體系建設發展提供法律保證。及時修訂《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《野生動物保護法》等,盡快修訂完善相關法規的實施細則和各項規章。

落實推進國務院《關于改善完善醫療衛生行業綜合監管制度的指導意見》,在加強執法、隊伍建設、執法范圍、經費保障等方面圍繞新型冠狀病毒肺炎發生時出現的新問題進行細化,并盡快組織實施。

2 建立符合國情的先進體制機制
疾控機構應作為主導國家公共衛生安全的專業機構,切實承擔國家公共衛生安全的管理和技術支撐;更是各級黨委政府實現疾病預防控制的主要實施者和管理者,推進健康中國建設的主力軍。應建立職責明確、能級清晰、運轉順暢、保障有力的疾控體系和較為完善的管理機制。在體制上,明確疾控體系的公益性,體系列入國家公務員管理系列。將現有行政部門的疾控管理部門與同級疾控機構合并,建立疾病預防控制局。參照目前中醫管理局構架設置,相對具有自主權的行政管理機構。建立國家公共衛生安全和重大疾病防控的管理體系和工作運行機制。

健全適應我國國情的重大疫情和突發公共衛生事件應急響應機制,健全科學研究、疾病控制、臨床救治的有效協同機制,及公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制。改革完善疾控體系的管理機制?绮块T、跨區域的管理協調機制,高效協同、無縫銜接的防治結合機制。適宜的人才隊伍培養,財政投入的長效保障機制。真正打破“大鍋飯”的現代化績效管理制度。

3 改革和完善公共衛生突發事件應急處置體系
建立國家公共衛生突發事件應對和重大疫情防控的相對獨立的應急體系。疾病預防控制局應急工作直接對國家應急部負責,日常工作由疾病預防控制局承擔。包括制定預案、培訓、演練、應急隊伍管理、疫情監測、報告分析、預警預測等。一旦發現疫情,及時預警、評估、報告,迅速根據相關法律法規,按程序和能級啟動應急響應。職能管理部門依據法律授權,指揮處置各項工作,包括調動跨區域醫療衛生資源,緊急征用社會資源等。

4 明確疾控體系在健康中國建設中的主導地位和作用
從國家戰略高度,全面規劃“健康中國”實施計劃,盡快明確疾控體系在實施“健康中國”戰略中的地位、任務、職責,負責牽頭推進“關注生命全周期,健康全過程”,盡早建立健全環境與健康監測、調查、風險評估制度,并組織實施[8]。

加大力度推進醫改“四梁八柱”中疾病預防控制和公共衛生服務的各項工作,認真落實習總書記提出的“樹立大衛生、大健康的觀念,把從治病為中心轉變為以人民健康為中心,關注生命全周期、健康全過程”。真正推進“四梁八柱”的同步發展。

統籌疾控機構、醫療機構、基層醫療衛生單位三方力量,建立各自分工協作、優勢互補“三位一體”的疾控體系。要根據各自工作特點,在共同推進大衛生、大健康理念的責任上,共享信息資源、互聯互通,通過醫聯體、家庭醫生團隊等形式,推動慢病防、治、管整體融合發展,醫院和疾控機構做好基層的技術支撐,不斷提升基層群眾的信任感。創新重大疾病綜合防治新模式,如腫瘤防治中心,以相關部門和單位建立聯防聯控機制,將臨床、疾控、大學研究機構聯系在一起共同開展腫瘤的1~3級預防和治療。

改革現行的“公共衛生服務”方式,合力推進基本公共衛生服務的一體化協同機制建設。建議國家衛生健康委員會統籌“基本公共衛生服務項目”與“重大公共衛生服務”有機協調融合,統一公共衛生服務目錄向全社會服務,考核評價標準要統一,不能“兩張皮”。一是明確疾控系統管理主體責任,制定工作要求、指標細則、考核標準;二是統籌使用項目經費,無論是基本公共衛生,或是重大公共衛生,應明確各項工作經費標準,并由疾控機構負責管理考核,考核結果與經費分配掛鉤;三是建立健全監管協同機制,由衛生健康行政部門牽頭,基層衛生、疾控、監督等聯合加強技術指導和監督管理,及時反饋存在問題,完善獎懲機制,落實獎懲到人、責任到人,對工作完成質量高的個人給予獎勵,對工作責任心不強、出現差錯的給予處罰。

5 加快建設現代化的信息系統
公共衛生大數據及信息系統是疾控體系現代化建設的重要組成部分,也是提升公共衛生服務能力的重要手段和依托。建議基于國家全民健康基礎信息化建設,依托公共衛生服務體系的改革和完善,深度融合醫療服務、公共衛生基礎信息,運用區塊鏈、大數據、人工智能、云計算、物聯網等技術,緊密圍繞“精準全維度大數據實時采集體系”、“疾病監測與流行規律人工智能深度學習體系”、“大數據云計算智能預警預測體系”和“應急保障統一資源管理和調配體系”,在常態化監測、疫情預警處置、趨勢預測研判、傳染源追本溯源、資源調配和防控救治方面發揮重要支撐作用。

依托國家全民健康信息平臺,以電子病歷、健康檔案以及全員人口數據庫為基礎,在信息安全、標準規范、運行維護保障體系支撐下,健全和完善覆蓋全國的疫情報告監測預警及其公共衛生突發事件信息網絡體系。構建公共衛生云平臺及疾病控制業務應用系統,實現疾病動態監測預警處置、兒童接種疫苗的全流程管理、健康危害因素監測與評價、職業健康、婦幼保健、綜合監督服務等一系列基于平臺開展的業務應用。通過公共衛生云平臺,建立面向公眾的公共衛生信息服務,讓老百姓真正體會到信息化帶來的便利,從而提升公共衛生服務的及時性、便捷性和公平性,提高群眾的滿意度。

6 加快一流人才隊伍和先進文化建設
加強疾控體系人才隊伍建設,就要造就一支數量充足、結構合理、勇于奉獻、聽黨指揮、敢打硬仗的高素質、專業化人才隊伍,并建立與現代化疾控體系相適應的,有利于人才成長、激發人員活力的人才培養、引進、使用和激勵機制。

高度重視疾控體系人才建設,建立與現代化疾控體系相適應的人才隊伍。改革編制核算,下放人員招聘和使用權限,解決困擾疾控體系發展的人員不足的問題。改革公共衛生教育,培養既有臨床技能又具有公共衛生視野的復合型人才;既有公共衛生技能又有政策、法規或工程技能的復合型人才;通過學歷教育、職業教育、畢業后繼續教育和公共衛生醫師規范化培訓,提升現有人員素質和能力;

加強疾控體系人才隊伍的專業化建設,確保人才隊伍的專業化水平。嚴格落實“專業事情專業做”的要求,嚴格人員準入制度,嚴控非專業人員進入疾控隊伍,提升專業人員占比,衛生行政部門和疾控機構主要負責人必須有公共衛生或醫學相關的專業背景。在保障衛生技術人員的基礎上,吸收適當比例的臨床醫學、社會學、信息科學、管理學和工程學等專業技術人才,發揮在疾病防控中多學科聯合的優勢。

建立健全選人用人機制,激發疾控人員活力。改革職稱評聘制度,建立與技術類公務員相適應的職級體系,下放選人用人自主權,提高各級疾病預防控制機構的高級崗位比例。建立“首席公共衛生醫官”制度,賦予其重大疫情防控、突發公共衛生事件處置中的決策權、資源調配權。拓展公共衛生復合型人才職業發展空間,探索賦予公共衛生醫師傳染病預防控制、常見慢性病管理、健康體檢與指導等處方權,打通疾病預防控制機構與醫療機構的人員柔性雙向流動通道。

建立合理的薪酬制度、考核機制和激勵機制,提高人員積極性。按照同級醫療機構的薪資水平,合理確定疾控機構的人員薪酬和各種防疫津貼、補貼,在此基礎上建立考核獎勵制度,根據考核等次確定合理的年度績效獎勵,一并由財政予以保障。出臺相關政策,鼓勵疾控人員積極申請研究項目、參與橫向課題和對外服務,合理增加疾控人員收入。

加強疾控人才隊伍的建設,還要堅持以黨建為引領,從物質、精神、職業素養和制度等方面,探索和建立外樹形象、內強素質、凝聚力量、陶冶情操、約束行為的疾控文化體系。

利益沖突  所有作者均聲明不存在利益沖突

中華預防醫學會新型冠狀病毒肺炎防控專家組:北京大學李立明;中華預防醫學會梁曉峰、楊維中、王芃、劉霞;復旦大學姜慶五、吳凡、張志杰;南京醫科大學陳峰、趙楊、魏永越、沈思鵬;中山大學郝元濤、杜志成;廣州市婦女兒童醫療中心唐金陵;江蘇省預防醫學會汪華;安徽省疾病預防控制中心任軍;山東省疾病預防控制中心畢振強;北京預防醫學會鄧瑛;中國疾病預防控制中心傳染病預防控制所王嵐;美年健康研究院王波

志謝 感謝中華預防醫學會崔增偉、夏建國、李川、郭宇、彭麟、陳毅鋒、娜日莎、丁明鑫給予的支持

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